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活化财政资金资源关键还在市场化改革

发布时间:2017/03/27 发布来源:上海证券报 撰写人:中国证券网(上海)

    解决财政资金使用长期积累的问题,从根本上讲,还是简政、放权、让利,放宽市场进入和经营,强化规范的监管。未来改革的核心应是提高全要素生产率,通过国企改革破除生产要素双轨制,实现“斯密式”增长(主要依靠资本投入)所需要的劳动分工扩大,通过实体企业创业创新实现“熊彼特式”增长(通过科技进步和创新提高效率)所需要的破坏性创新。建立现代财政制度离不开对政府全口径预算的审查和监督。通过多重制约和监督机制,确保政府资金花得规范、透明与高效。
    李克强总理日前在国务院第五次廉政工作会议上表示,在当前财政收入增速放缓、民生等各方面支出需求增加的情况下,绝不能让大量资金趴在账上“睡大觉”。要加大力度清理盘活沉淀的财政资金,从体制上解决“打酱油的钱不能买醋”,确保公共资金高效安全使用。
    近十多年来,我国的政府财政收入增长一直比经济增速快,从2000年到2016年,我国的GDP总量从10万亿增长为74.41万亿,增长率744.1%;而同期一般政府财政收入则从13395亿增长为159552亿,增长率为1191%。不过,财政资源的利用效率并没有随着财政收入的增多而提高,甚至还在不断降低。当前,我国仍然存在大把钱花不出去的现象,机关事业单位活期账户上存款持续大幅增加。央行公布的《金融机构本外币信贷收支表》显示,政府存款包括财政性存款和机关团体存款,2016年,财政性存款为3.5万亿,机关团体存款为23.58万亿,两个数据加起来共有约27.1万亿。相当于同年我国境内存款总额(155.15万亿)的17.47%,占总GDP的36.42%。政府储蓄意味着大量资金闲置,结果是资金使用效率的低下和资源浪费。
    值得注意的是,近年来政府部门的银行存款以每年近20%的速度增长,占M2比重持续上升。机关团体存款占M2的比重,2010年为9%,后来迅速上升,2012年达到13.6%,2012年—2016年在13%至15%间波动。与此同时,政府和国企的债务也在不断上升。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁表示,中国宏观经济进入“新常态”,GDP增速逐步下降,宏观经济脆弱性显著上升,而宏观经济脆弱性主要来自于国有企业债务。财政部的数据显示,2016年底的国企负债总额是87万亿(相当于同期GDP总量的117%),今年3月已达90万亿,而每个月仍以10%甚至15%至16%的速度增长。按财政部统计口径,到今年底国企负债总额可能接近100万亿。如果今年经济增长6.5%,那么国企债务大约相当于GDP的126%。毫无疑问,国企债务规模已远超我国的GDP规模,而且国企债务增速还在以当前GDP增速2至3倍的速度在增长。有人会说,债务的风险要看对应的资产规模。道理不错,可问题是,国企眼下整体还在不断加杠杆。数据显示,国有工业企业的负债率在2001年是62%,现在仍然是61%左右。但如果把商业类、服务类型国有企业都加起来,负债率达到了66%。很显然,如果国企中这部分低效运转的微观经济体不改革、不紧急刹车,他们将吞噬大量金融资源,其债务规模将会持续增大。
    正由于政府储蓄存款资金大量沉淀在银行账户上,货币政策的边际效应急剧下滑。由于进入实体经济的支出远低于账面支出,积极财政政策效果大打折扣。2016年近25万亿的新增融资量只带来了5至6万亿的GDP增长。货币投入产出下降,显示经济结构出了问题,尤其是金融增加值占GDP的比重在2015年已达8.5%左右,而货币空转未能有效遏制。近几年,随着金融市场化改革的不断推进,传统银行体系的资金来源越来越依赖理财产品和同业存款,而企业也越来越多通过债券市场融资。数据显示,截至2016年末,存款性公司(主要是银行)对其他金融机构债权规模较年初增长约8.87万亿至26.53万亿,增幅高达50.24%,这已是连续第三年增幅高于50%了。这种趋势也在M2和M1数据中有所体现。2月末,M2同比增长11.1%,M1同比增长21.4%,这一方面延续了自2015年10月以来M1增长大大快于M2增长的趋势,另一方面,M1增速对M2增速的差值进一步扩大了。造成这种现象的一个重要原因,可能是银行等金融机构通过同业和委外等表外业务将居民储蓄、企业定期存款等原先属于M2类别的存款转化为属于M1类别的金融同业存款、企业活期存款。
    从2013年起,中央政府就在不断要求盘活财政资金存量,提高财政资金使用效率。但实际执行结果并不尽如人意。从各方面来看,中央财政资金的低效使用的原因远比表面看起来要复杂得多,不止是财政资金“趴窝”,甚至要归结到财政资金使用的体制和机制原因。比如地方财政资金配套。鉴于经济增速下行,地方财政能力显著削弱,缺少财力为中央资金配套,结果导致中央财政资金也用不了。还有中央财政资金的利用结构问题。中央财政资金往往集中在项目建设,而忽略了项目的后续管护资金。由于中央财政资金用途限定极为明确,而在财政资金使用结构中未有维护资金的安排,地方又缺乏财力来配套,往往导致项目重建设而轻管护,以致不少项目投资的实际效果远低于目标,特别是水利、农业、环保等项目。
    面对这些长期积累的问题,要改革财政资金的使用制度,活化更多的财政资金资源,必须找出有效的解决之道。最根本的出路还在市场化改革。从根本上讲,还是应在体制机制改革的大背景下,简政、放权、让利,放宽市场进入和经营,强化规范的监管。市场化改革不仅表现在企业上,还应覆盖很多政府之外的事业单位和团体,比如在科学研究、智库研究等。从某种意义上说,未来改革的核心是提高全要素生产率,一是通过国企改革破除生产要素双轨制,实现“斯密式”增长(主要依靠资本投入来实现经济增长)所需要的劳动分工扩大;二是通过实体企业的创业创新来实现“熊彼特式”增长(通过科技进步和创新提高效率来实现增长)所需要的破坏性创新。
    更核心的问题是,建立现代财政制度离不开对政府全口径预算的审查和监督。以此加强全口径预算管理,通过多重制约和监督机制,确保国家的资金更加安全,政府资金能花得规范、透明与高效。在全口径预算管理建立后,下一步要尽快编制国家和地方资产负债表,形成定期的信息发布机制。把这一系列常态化机制落到实处,就能帮助政府依法行政,促使行政权力在阳光下运行。


(转载:网易财经)